新时代城市治理新动向

2019-11-26 09:30:27

来源：北京日报

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党的十九届四中全会通过的《决定》，提出了“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”“加快推进市域社会治理现代化”的目标和任务。

城市生态的密集性、复合性、多变性，促使城市治理者们创设并运用新的应对之道。面对城市生态的固有与新生特点，近年来各个城市政府源源不断地开发出一系列适合国情与市情、充满创意的本土治理方案，从而为城市治理的实践参考与学理提炼，贡献出了丰富的中国样本与智慧。与此同时，为更好地提升城市治理的精细化水准，亦需将一系列关键议题列入政策日程并及时展开治理行动。认真梳理这些实践，对于我们理解四中全会《决定》中的城市治理具有启发意义。

陌生与熟悉。陌生性是城市社会的天然特征，它是由各种资源要素尤其是人群在城市中的高速流动所造就的。中国城市过去处于“单位制”下，职业场所、居住空间、社会活动等高度合一，城市中各要素的流动性及其所生发的陌生性都极为有限，呈现出显著的熟人社会特征，城市治理事务亦相对简单和容易。而随着城市化加速、单位制的大幅度解体、商品住宅小区的兴起、自由择业的普遍化，中国各城市特别是中心城市成为了要素汇聚地，城市社会的陌生指数随之迅猛拉升。由于中国大型城市的实际地域面积、人口规模，远高于域外对应城市的同类数值，使得中国城市政府面临着更为复杂的治理环境、更高负荷的治理任务。面对城市生态的高度陌生化情势，治理者通过运用一系列机制和技术，力图重新推动实现治理场域的“再熟悉化”。这包括，通过划定网格的方式重构、分化城市空间，在党建引领下配之以街长制、路长制、巷长制等，对新的城市网格单元进行对应管理；强调对城市空间的“进驻”而非“退出”，通过如“单位人”进社区、党建进楼宇等方式，将治理触角延伸、深扎到新的社会空间及领域中。未来需注意的是，在继续坚持党建引领城市治理这一过程中，要更为有机和灵巧地处理城市各群体之间，尤其是由新兴传播形式及生活方式所带来的越来越多新群体之间的互动关系，在社会空间中适度“留白”，保持一个合理、各方均有共识的社会活跃度。

平面与立体。中国的城市化速率及水平长期偏低，进而制约了城市建造设施的多样性。在某种程度上，各个城市一直是“平面城市”，即城市公共设施、各类建筑的高度一直受限于经济发展水平、规划提前量和社会认可程度。这也是发展中国家和地区中城市发展的一个普遍现象。经年累月治理“平面城市”的一个效应就是城市治理中的“平面思维”，对诸多城市治理议题缺少空间想象及相应的硬件软件准备。这些“平面思维”既体现在城市治理者的行动策略中，亦反映在城市居住者的各类日常行为中。高速城市化带来了大体量的“立体”公共设施、高层楼宇，包括立体化道路桥梁、地上地下立体停车间、高层办公楼宇和居民住宅等，城市治理者与治理对象都需尽快提高对于这些新型城市空间的适应性程度。中国的中心城市因人群高度集中、土地面积受限，使得高层类型建筑的数量远多于欧美发达地区的同类城市，故未来城市治理过程中亦会产生出更多的“立体化”议题。如高层电梯安全保养、高空坠物防范、超高消防云梯及消防直升机的配置数、地下设施维护保养、地下空间治安管理等，在近年来已出现一些普遍化的隐患苗头。这就要求城市政府提前有所准备、储备和应对，城市居民尤其是新城市人尽快树立起新的空间安全意识。

增量与存量。在城市外围进行新城区、开发区的规划建设和扩展，是各地方在过去若干年提升城市化水平的第一选择，亦反映出中国城市化道路的内在特质。运用“增量”策略，以新的城市、新的设施、新的产业吸引新的经济体、社会团体及人群，已被证明是一个行之有效的快速城市化之路。同时，受经济社会发展周期曲线、资源约束等影响，任何城市的新扩张都会遇到上限，近年来部分空城、鬼城的逐渐出现，已在印证这一规律性。在高速的新区域城市建设步伐趋于减缓乃至停滞之后，城市政府的治理重心、注意力分配，需由过去的“增长至上”转向到“增量与存量并重”“存量中寻找增量”，任务布局要更为合理与均衡。近年来，老旧城区、传统市区的“城市更新”议题开始得到更加精细化的重视。相较于在全新区域中放开手脚地“大兴土木”，提升现存城区的设施条件及治理水准，需处理更复杂的群体间关系、受限于更多样的条条框框。诸如水电路气的修缮更新、从无到有加装电梯、垃圾分类处理、公共空间的使用分配及维护等，既涉及若干历史遗留问题，更关系到每一位居民的现实切身利益。要启动、开展这些工作，需进入到每家每户中才能够奏效，这对城市治理者的耐心、细心都提出了相当高的要求。就这一意义而言，来自城市治理的真正挑战才刚刚开始。

中国城市治理的“现实世界”精彩纷呈，新的治理议题持续涌现，各种新兴治理机制、治理技术方兴未艾。可以说，中国的城市治理模式正处于蜕变升华、迈向焕然一新的酝酿期和前奏期，从城市治理的中国叙事中提炼出中国方案、形成中国贡献，值得期待。