党领导立法的历史变迁

2019-10-17 09:49:01

来源：学习时报

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“坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系。”新中国成立70年的立法实践，始终坚持的地方，就是党对立法工作的领导；不断变化的地方，则是契合时代变迁的完善与发展。

党的自身发展对立法的影响

全面依法治国的核心力量是中国共产党，而党对自身的认识和执政方式是影响党领导立法的两个重要的变量。1956年党的八大上，毛泽东指出，要把一个落后的农业的中国改变成为一个先进的工业化的中国，我们面前的工作是很艰苦的，我们的经验是很不够的。1978年党的十一届三中全会上，立法先行成为共识。1997年9月党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。2002年党的十六大报告明确提出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”。与此同时，我们党将提高执政能力和领导水平作为历史性课题，党的十六届四中全会确定依法执政为党执政的基本方式。

随着党对自身执政任务、执政方式认识的深化，党对立法工作的认识也不断深化。一方面，在立法工作的过程中，我们强调，立法要贯彻党的路线和方针政策，法就是实践证明正确的党的方针政策的具体化、法律化。另一方面，虽然法律体系是一个逻辑严密、门类齐全的科学系统，但不是固步封闭的系统，应当随着经济社会的发展不断进行自我更新，更新的目的，是为了更合理优质的法律规则，匡正现实中的利益失衡。随着改革的全面深化，我们党对立法的认识，也从法律是经验的总结的阶段，转向经验立法与立法主动适应经济和社会发展需要并重。

社会发展与党领导立法

我们党是改革的引领者和推动者，与此同时，当改革步入不同的阶段，又会促进党思考社会发展的特点，通过及时调整党领导立法的方式和方法作出及时回应。

第一，及时制定政策，调整工作布局。政策的出台和更新，及时为立法指明方向和引领。例如，党的十五大提出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。党的十八届四中全会明确提出坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系。在这些方针、政策的指导下，立法机关的立法活动也进行了相应的改变和转型。第二，立法发挥引领作用。改革开放初期，我国的法制根基比较薄弱，在这种情况下，我们采取了在实践中探索、试验的办法。而随着改革的深入和推进，立法已经不仅仅局限于对经验的总结、对现实社会管理的直接描述，而是提出要以立法为先导，用立法来引导改革，发挥法律对社会的引导和促进作用。当改革开放走过40余年，立法不仅要坚守对社会需求作出回应的本职工作，更要以规范性法律文件促进社会的均衡发展。法律体系是对稳定的社会关系的调整和确立，社会的激烈变化与既有法律体系的滞后性之间的矛盾是难以避免的，因此，及时修改法律成为迫切的现实需要，也呼唤着法律为社会发展提供合理的甚至是超前的引领。

立法机关与党领导立法

与社会发展同步，立法机关自身也发生了深刻的变化。首先是立法者对立法规律认识的变化。不仅认识到立法工作的必要性，而且认识到立法职权的依法行使。我国第一部全面规范立法活动的宪法性法律《立法法》的出台，标志着我国的法治建设步入依法立法的轨道。2015年《立法法》修订，以法律的形式确认了全新的立法理念、体制和模式。其次是立法体制经历了逐步完善的过程。1954年宪法规定全国人大常委会仅享有制定法令的权力。经由第一、二届全国人大的两次授权，全国人大常委会拥有了一定的立法权。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权，授权国务院行政法规制定权。随着《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的出台和修订，地方立法权的主体进一步扩大，形成了以中央为核心，由中央立法和地方立法组成的统一的、多层次的立法体制。随后《立法法》赋予经济特区所在地的市以及较大的市地方立法权。2015年《立法法》修订，将地方立法权扩大至全部设区的市。最后是立法内容的变化。经历了立法重点从以经济为中心转向以权利为中心；从以制定新的法律为主到修改原有法律与制定新法并重的转型和立法工作从数量型立法向质量型立法的转变。

随着立法任务的变化，党对立法工作的领导方式方法也相应地发生变化。一是领导立法规划的出台，增强立法的计划性，进而实现社会规则调整与社会关系变革的契合、同步。正是因为此，七届全国人大及其常委会的一项突出工作就是增强立法工作计划性，加快立法步伐。二是明确提出在“加强立法工作”的同时，要“提高立法质量”。例如，十届全国人大常委会树立了任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路；十二届人大常委会规定，审议法律草案均需要向社会公布征求意见；建立并实施法律案通过前评估制度。三是明确人大在立法工作中的主导作用。《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2015年修订的《立法法》第51条对此进行了确认。

经验与启示

明确党对立法工作的领导是政治领导。1980年4月，彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上指出：“党对包括立法工作在内的领导，根本的是政治领导。”《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》载明“中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导”。2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》指出，党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等，确保立法工作充分体现党的主张，反映人民意志来实现“坚持主要实行政治领导”。党对立法的领导，不是大包大揽，而是宏观指导，但也绝不是空泛的。例如，中共中央多次提起的关于修改宪法的建议，并不只是原则性的一般提示，而总是有严密的内容。

坚持实事求是，加强党领导立法的民主性和科学性。实事求是的原则在立法领域，突出地表现为宪法、法律与时俱进，随着社会实际的情况而调整。在新中国成立初期，为了制定我国的第一部社会主义宪法，党中央及时而正确地阐发了“搞宪法是搞科学”这一立宪理念。党的十七大提出要“坚持科学立法”，意味着立法者应自觉地探索和总结立法本身的规律，不断根据实际和国情立法，从而契合现代化建设和改革开放的需要。为了更客观、更大范围地反映民意，实现更深层次的民主，立法就是要扩大公民参与，形成不同观念的碰撞、整合与协调，从而通过法的制定、修改来形成共识。这是立法民主化要求的题中应有之义。

从经验到概念再到理论的立法思路。党领导立法相关理论的更新和创造，正是对波澜壮阔的实践成果和经验的整合与提炼。改革开放以来，党领导立法的一个突出特点就是坚持从国情出发，对局部地区出现的新事务，采取先局部试验，形成经验后再全面推广，最后系统总结整合成理论。例如，对现行宪法的修改正是党对法治实践成果的理论总结，践行了从实践到经验再到理论的发展路径。再如，坚持问题导向，坚持实践探索在前、总结提炼在后，是《监察法》立法过程中的一个显著特点。立足于总结党的十八大以来反腐败实践经验，吸收固化可复制可推广的试点经验的基础上，充分体现了立法与改革的衔接。